Pomoc publiczna

Wolny rynek opiera się na zasadzie konkurencji, tj. rywalizacji między przedsiębiorcami przy założeniu, że wszyscy mają takie same szanse. Czasami jednak państwo, które powinno czuwać nad zachowaniem równych szans dla wszystkich uczestników gry rynkowej – nie ogranicza się do ustalania zasad i egzekwowania ich przestrzegania, lecz wspiera niektórych przedsiębiorców. Uzasadnienia dla takiego działania mogą być różne, np. wspieranie przedsiębiorców z biedniejszych regionów, wspieranie innowacji w przedsiębiorstwach, czy wspieranie działań związanych z ochroną środowiska w celu ochrony całego społeczeństwa przed negatywnymi skutkami zanieczyszczeń.

Ta aktywna działalność państwa (jako sprawującego władzę publiczną) wobec wybranych podmiotów zwykle stanowi pomoc publiczną.

W Unii Europejskiej (UE) zasadniczo obowiązuje zakaz udzielania pomocy publicznej. UE stoi bowiem na stanowisku, że każda forma selektywnego wsparcia, udzielanego z zasobów państwowych podmiotom zaangażowanym w działalność gospodarczą, mająca wpływ na wewnętrzny rynek UE, stawia ich w pozycji uprzywilejowanej względem tych, którzy pomocy nie otrzymali.

Takie selektywne wsparcie powoduje, że zakłócona zostaje swobodna konkurencja. Wprowadzenie ograniczenia udzielania pomocy publicznej ma zatem kluczowe znaczenie, jeżeli chodzi o funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

Mimo generalnego zakazu, prawo UE dopuszcza stosowanie wsparcia ze strony państwa, o ile jest to usprawiedliwione ważnymi względami (np. pomoc na działania służące ochronie środowiska). Każdy przypadek wsparcia jest jednak traktowany jako odstępstwo od reguły.

Przesłanki pomocy publicznej.

Niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z dotacją, pożyczką udzieloną na preferencyjnych warunkach, poręczeniem udzielonym na warunkach innych niż rynkowe, czy wsparciem w innej formie, będziemy mieli do czynienia z pomocą publiczną, o ile wsparcie:

Przesłanki powyższe można wywieść z przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) (dawny art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Czytane łącznie stanowią one rodzaj definicji pomocy publicznej. Zostały one omówione poniżej na podstawie wiążących interpretacji zawartych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji) oraz decyzjach Komisji Europejskiej.
Zrozumienie pomocy publicznej i zasad jej udzielania wymaga przede wszystkim uświadomienia sobie, że pojęcie pomocy publicznej ma swoje źródło w prawie unijnym, wobec czego jego interpretowanie wyłącznie na gruncie prawa krajowego jest niewłaściwe. Jest to częsty błąd popełniany przez wnioskodawców. Dlatego czytając poniższe wyjaśnienia przesłanek pomocy publicznej należy zwrócić szczególną uwagę na szerokie rozumienie takich pojęć jak: „państwo i zasoby państwowe”, „przedsiębiorca”, „działalność gospodarcza”, „wpływ na rynek unijny”, i ostatecznie „pomoc publiczna”.

1. Przedsiębiorca

Przedsiębiorca to każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej i źródeł jego finansowania. Co więcej, nie ma znaczenia, czy jest to podmiot nastawiony na zysk czy też nie. Przedsiębiorcą może być więc również stowarzyszenie czy fundacja, które nie działają z zamiarem osiągania zysku. Należy podkreślić, iż przepisy prawa unijnego znajdują zastosowanie także w odniesieniu do podmiotów sektora publicznego prowadzących działalność gospodarczą, np. spółek jednostek samorządu terytorialnego, a nawet samych jednostek samorządu terytorialnego.
Dlatego należy przede wszystkim wziąć pod uwagę, czy wnioskodawca prowadzi taką działalność, która może generalnie podlegać normalnym zasadom gry rynkowej (nawet jeśli w konkretnych warunkach motyw zysku jest wyłączony).

Działalnością gospodarczą, według unijnego prawa konkurencji, będzie zaś (rozumiane bardzo szeroko) oferowanie na rynku towarów bądź świadczenie na nim usług. Należy zwrócić uwagę, że zakres tego pojęcia jest szerszy niż w prawie krajowym (art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców), ponieważ działalność może mieć charakter gospodarczy, w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, także w przypadku gdy nie ma charakteru zarobkowego, czy też nie jest prowadzona w sposób zorganizowany lub ciągły.

Przykład:
Fundacja EKOLOGIA aplikuje o dofinansowanie publikacji książki wprowadzającej w zagadnienie dotyczące prowadzenia ocen oddziaływania na środowisko. Książki te zamierza następnie sprzedawać po 3 zł w swojej siedzibie. Pozyskane ze sprzedaży środki przeznaczy na cele statutowe. W tym przypadku będziemy mieli do czynienia z działalnością gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, ponieważ fundacja oferuje towar, który podlega normalnym zasadom gry rynkowej i należy ją traktować jako przedsiębiorcę mimo że najprawdopodobniej fundacja nie osiąga z tej sprzedaży zysku, a działalność wydawnicza nie jest podstawową działalnością fundacji EKOLOGIA.

Wybrane przykładowe orzeczenia:

• wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C-35/96 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej, pkt 36;
• wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-67/96, Albany, pkt 71-87;
• wyrok z dnia 12 września 2000 r. Połączone sprawy C-180/98 do 184/98 Pavlov i inni, pkt 5;

2. Przekazanie zasobów państwowych

Finansowanie przedsięwzięć z zasobów państwowych często kojarzone jest z udzielaniem wsparcia finansowego jedynie przez organy administracji publicznej i ściśle z ich środków. Tymczasem z przekazaniem zasobów państwowych będziemy mieć do czynienia każdorazowo, gdy działanie danego podmiotu udzielającego pomocy można przypisać państwu, tj. także jeżeli organy administracyjne mogą wywierać decydujący wpływ na działalność podmiotu nie należącego do sektora administracji publicznej.
Z uwagi na status prawny, prowadzoną działalność oraz charakter środków, którymi dysponuje WFOŚiGW wsparcie udzielane przez WFOŚiGW z samego założenia przekazywane jest z zasobów państwowych.
Blisko związana z tym tematem jest też kwestia tzw. „pomocy pośredniej”. Załóżmy, że fundacja EKOLOGIA występuje do WFOŚiGW o dotację na przeprowadzenie szkolenia dot. ochrony środowiska dla przedsiębiorców, a następnie dzięki otrzymanemu wsparciu oferuje swoje szkolenia w preferencyjnej cenie (bądź nawet bezpłatnie) – wówczas będzie najprawdopodobniej udzielała pomocy publicznej tymże przedsiębiorcom. Fundacja EKOLOGIA nie jest co prawda organem administracji publicznej, jednakże z dniem podpisania umowy o dofinansowanie staje się właścicielem przekazanych środków, realizuje przedsięwzięcie samodzielnie i we własnym imieniu.

Ponieważ środki są pochodzenia publicznego, a WFOŚiGW udzielił wsparcia w celu przeznaczenia ich na określony cel ekologiczny, to w opisanym powyżej przypadku Fundacja EKOLOGIA może stać się podmiotem udzielającym pomocy.

3. Korzyść ekonomiczna

Korzyścią będzie każde przyznanie przedsiębiorcy przywilejów zwalniających go z obciążeń, które normalnie są finansowane z jego własnych środków lub przekazanie wsparcia, którego nie otrzymałby w warunkach rynkowych.

W przypadku większości form wsparcia oferowanych przez WFOŚiGW występuje korzyść ekonomiczna (dotacje, preferencyjnie oprocentowane pożyczki, dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, dokonywanie częściowych spłat kapitału kredytów bankowych, dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji), której przedsiębiorca nie uzyskałby na warunkach rynkowych.

4. Selektywność

Środki uprzywilejowujące tylko określony sektor gospodarki lub niektórych przedsiębiorców są selektywne. Jeżeli organ dysponuje prawem do decydowania o przekazywaniu środków, wówczas należy stwierdzić, iż wspiera w sposób selektywny.

W przypadku projektów dofinansowywanych przez WFOŚiGW zawsze będziemy mieli do czynienia z selektywnością.

5. Wpływ na konkurencję i wymianę handlową

Odwracając problem, stwierdzić można, iż udowodnienie, że dany środek nie ma wpływu na wymianę handlową w UE jest dość trudne. Konieczne byłoby bowiem wykazanie, że przedsiębiorca nie posiada na rynku konkurentów lub jego działalność wpływa wyłącznie na rynek lokalny.
Warto jednak zaznaczyć, że wpływ na konkurencję, o którym mowa w kontekście pomocy publicznej, powinien być co najmniej uprawdopodobniony.

Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, iż przedsiębiorca nie eksportuje swoich towarów/usług, ponieważ na tym samym rynku (lokalnym/krajowym) mogą one konkurować z analogicznymi produktami pochodzącymi z innych państw.

Dla spełnienia tej przesłanki, wystarczy zatem, aby na rynku mogły konkurować ze sobą co najmniej dwa produkty, pochodzące z różnych państw członkowskich.

Wybrane przykładowe orzeczenia:

• Wyrok z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-305/89, Włochy przeciwko Komisji, pkt 3, 11-26.

W pewnych, bardzo ograniczonych przypadkach można uznać, że konkurencja na rynku nie występuje ze względu na fakt, iż Wnioskodawca działa w warunkach monopolu, na przykład naturalnego, który ma miejsce, gdy ze względu na specyfikę usługi lub towaru funkcjonowanie na rynku więcej niż jednego przedsiębiorcy staje się nieopłacalne.

Należy zauważyć, że KE coraz częściej odchodzi od oceny stanów faktycznych jako monopoli. Przykładem mogą być decyzje w sprawie sieci dystrybucji ciepła i energii elektrycznej (dotyczy PO IiŚ) – do niedawna uznawanych za eksploatowane w warunkach monopolu naturalnego.

• decyzja w sprawie N 54/2009 – Polska, Modernizacja sieci dystrybucji ciepła
• decyzja w sprawie N 56/2009 – Polska, Pomoc na modernizację i wymianę sieci dystrybucji energii elektrycznej w Polsce

W ochronie środowiska uznaje się, iż monopol naturalny występuje nadal w sektorze wodno-ściekowym, gdyż w miejscach gdzie istnieje sieć wodociągowa budowa konkurencyjnej sieci wodociągowej nie miałaby uzasadnienia ekonomicznego. Nie ma również konkurencji międzysektorowej, gdyż na przykład – nie ma substytutu wody.

Komisja Europejska przy okazji Zawiadomienia w sprawie uproszczonej procedury rozpatrywania niektórych rodzajów pomocy państwa (Dz. Urz. UE C 136 z dnia 16.06.2009 r., str. 7) wskazała (w przepisie 6, str. 7), że środki wspierające rozwój lokalnej infrastruktury nie muszą wiązać się z występowaniem pomocy publicznej. Zdaniem Komisji uznanie, że dany środek nie ma wpływu na wymianę handlową w UE, wymaga przede wszystkim wykazania przez Państwo Członkowskie, że:

1) wsparcie nie prowadzi do przyciągania inwestycji do danego regionu,

2) towary wytwarzane/usługi świadczone przez beneficjenta mają charakter lokalny lub ich atrakcyjność jest ograniczona do określonego obszaru geograficznego (z zastrzeżeniem nie wychodzenia poza granice jednego państwa),

3) wpływ na konsumentów z sąsiednich państw członkowskich jest jedynie marginalny oraz

4) udział rynkowy beneficjenta jest minimalny bez względu na zastosowaną definicję rynku właściwego oraz że beneficjent nie należy do większej grupy przedsiębiorstw.

Wybrane przykładowe decyzje KE:

• N 258/2000 (Niemcy, Basen wypoczynkowy w Dorsten);
• N 377/2007 (Królestwo Niderlandów, Wsparcie dla Bataviawerf – Rekonstrukcja statku z XVII wieku), pkt 17-18.
• N 497/2006 (Czechy, Pŕerov Municipal Hall),
• N 54/2006 (Czechy, Pŕerov logistics College).

Więcej w temacie pojęcia pomocy publicznej w Zawiadomieniu Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

Jeżeli dofinansowanie jest pomocą publiczną – co wtedy?

W przypadku, gdy wnioskowane wsparcie spełnia wszystkie przesłanki testu pomocy publicznej – stanowi pomoc publiczną w rozumieniu przepisów unijnych.

• Wówczas Wnioskodawca jest zobowiązany wypełnić dodatkowe załączniki do pomocy publicznej.
• Przy pomocy publicznej pojawiają się dodatkowe warunki i obostrzenia udzielenia takiego wsparcia.

• Każdorazowo, ustalając czy intensywność pomocy nie przekracza maksymalnego dopuszczalnego pułapu określonego dla danego przeznaczenia pomocy, uwzględnić należy całkowitą wielkość pomocy publicznej otrzymanej na to samo przedsięwzięcie, niezależnie od tego, czy pomoc pochodzi ze źródeł lokalnych, regionalnych, krajowych czy unijnych.
• Uwaga: na stronie https://sudop.uokik.gov.pl/home znajduje się wyszukiwarka otrzymywanej przez przedsiębiorców pomocy publicznej (w tym wartości EDB). Dane do bazy pochodzą ze sprawozdań organów udzielających pomocy w Polsce przekazywanych do UOKiK. Nie zawiera ona zatem przypadków pomocy w rolnictwie i rybołówstwie.

Wnioskodawcy, dla których dofinansowanie będzie stanowiło pomoc publiczną muszą przestrzegać jednocześnie zasad określonych w Programach WFOŚiGW jak i programie pomocowym (właściwym rozporządzeniu krajowym dotyczącym pomocy publicznej) lub rozporządzeniu o pomocy de minimis.
Zwraca się uwagę, iż wsparcie, które nie stanowi pomocy publicznej, nie podlega ograniczeniom związanym z taką pomocą, a jedynie zasadom określonym w Programach WFOŚiGW.
Warunki udzielania pomocy publicznej zależą przede wszystkim od jej przeznaczenia, tj. od charakteru zadania objętego wnioskiem o dofinansowanie, w wielu przypadkach również od działalności prowadzonej przez Wnioskodawcę.

Pomoc de minimis

* Pomoc de minimis sumuje się dla jednego przedsiębiorstwa w okresie trzech lat obrotowych. Oznacza to, że jeżeli np. planowana pomoc de minimis ma zostać udzielona w 2018 r., to łączna wartość pomocy de minimis (wyrażonej jako ekwiwalent dotacji brutto – EDB) otrzymanej przez jedno przedsiębiorstwo w latach 2016-2018 wraz z planowaną pomocą nie może przekroczyć, na dzień jej udzielenia, granicznej kwoty określonej w euro.

 „Jedno przedsiębiorstwo” (w rozumieniu nowego rozporządzenia) obejmuje wszystkie jednostki gospodarcze, które są ze sobą powiązane co najmniej jednym z następujących stosunków:

1. a) jedna jednostka gospodarcza posiada w drugiej jednostce gospodarczej większość praw głosu akcjonariuszy, wspólników lub członków;
2. b) jedna jednostka gospodarcza ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innej jednostki gospodarczej;
3. c) jedna jednostka gospodarcza ma prawo wywierać dominujący wpływ na inną jednostkę gospodarczą zgodnie z umową zawartą z tą jednostką lub postanowieniami w jej akcie założycielskim lub umowie spółki;
4. d) jedna jednostka gospodarcza, która jest akcjonariuszem lub wspólnikiem w innej jednostce gospodarczej lub jej członkiem, samodzielnie kontroluje, zgodnie z porozumieniem z innymi akcjonariuszami, wspólnikami lub członkami tej jednostki, większość praw głosu akcjonariuszy, wspólników lub członków tej jednostki.

Jednostki gospodarcze pozostające w jakimkolwiek ze stosunków, o których mowa powyżej w lit. a)–d), za pośrednictwem jednej innej jednostki gospodarczej lub kilku innych jednostek gospodarczych również są uznawane za jedno przedsiębiorstwo.

Jednostki gospodarcze, które są ze sobą powiązane wyłącznie dlatego, że każda z nich jest bezpośrednio związana z danym organem publicznym lub danymi organami publicznymi, nie będą traktowane jako wzajemnie powiązane.

W przypadku spółek, w których udziałowcami są wyłącznie osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej (tj. osoby fizyczne nie będące jednostkami gospodarczymi), to nawet jeśli te same osoby fizyczne są udziałowcami w kilku takich spółkach, pomoc de minimis uzyskana przez te różne spółki nie podlega sumowaniu.

Pomoc de minimis w grupie podmiotów tworzących „jedno przedsiębiorstwo” sumuje się zasadniczo w obrębie jednego Państwa Członkowskiego i bierze się pod uwagę powiązania, które można zidentyfikować w danym Państwie. Jeżeli zatem spółka-matka prowadzi działalność w Niemczech, a spółka-córka w Polsce, wówczas nie sumuje się pomocy de minimis uzyskanej przez oba te podmioty. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy jedno Państwo Członkowskie (A) udziela dofinansowania dwóm powiązanym ze sobą przedsiębiorcom prowadzącym działalność w dwóch różnych Państwach Członkowskich (podmiot X w Państwie A, natomiast podmiot Y w Państwie B) – wówczas Państwo A sumuje pomoc udzielaną dwóm przedsiębiorcom.

Również w przypadku, gdy spółka-matka z przykładu powyżej ma drugą spółkę-córkę w Polsce, wówczas nie podlega sumowaniu pomoc de minimis uzyskana przez obie spółki-córki, ponieważ powiązania występują poprzez podmiot spoza Polski (trudno byłoby prześledzić wszelkie powiązania pomiędzy takimi podmiotami).